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Los retos de la governanza de las grandes infraestructuras



Andreu Ulied

director de MCRIT

"Es absurdo ir más allá de las reservas previstas en el Plan territorial metropolitano de Barcelona" se afirmó en relación a la ampliación del puerto y el aeropuerto en el último documento del 2018 sobre la Estrategia DELTA, donde participaron Puerto, Aeropuerto, RENFE, ADIF, todas las instituciones municipales, comarcales y autonómicas. Sin embargo, a lo largo del 2021 se produjo un intenso debate sobre la necesidad de ocupar más suelo en el delta del Llobregat para ampliar el aeropuerto, de acuerdo con los planes de AENA.

La gobernanza de estas grandes infraestructuras de interés general es muy compleja, tanto como las tramitaciones ambientales y urbanísticas. Tal y como afirmaba la Estrategia DELTA, es razonable pensar que una mayor coordinación entre las grandes infraestructuras y una adecuada regulación de los mercados de transporte mejoraría sustancialmente la gestión de las infraestructuras existentes, evitando ocupar más suelo y reduciendo los impactos sociales y ambientales asociados. Para debatir esta cuestión, se invitó a Jordi Torrent, jefe de estrategia en el Puerto de Barcelona; ??Sonia Corrochano, directora del Aeropuerto Josep Tarradellas Barcelona – El Prat; y Pere Macias, coordinador del Plan de Cercanías de Cataluña a participar en una mesa redonda organizada por la Fundación Catalunya Europa, el Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona (PEMB) y el Club de Roma.

En Europa compartimos la idea de que es necesario coordinar las infraestructuras desde la administración pública y, al mismo tiempo, que las administraciones deben regular los mercados adecuadamente – internalizando los costes ambientales y sociales – para favorecer la competencia entre los operadores privados y la eficiencia. Sin embargo, hay notables diferencias entre los países. En Reino Unido se privatizaron prácticamente todas las infraestructuras y la participación pública se limita a la regulación del suelo y de los mercados. España está en el otro extremo, la coordinación de las infraestructuras y los servicios portuarios, aeroportuarios y ferroviarios está bastante centralizada, con una gran participación de instituciones del Estado como Renfe, ADIF y Puertos del Estado, que no tienen demasiados equivalentes en otros países europeos.

Desde las instituciones catalanas y la sociedad civil, siempre ha habido interés en participar en la planificación estratégica y la gestión de estas infraestructuras, y se ha podido hacer, en cierta medida, desde los planes territoriales y urbanísticos, así como desde los planes estratégicos. Desde el primer Plan Estratégico Metropolitano en los años 80 hasta el actual, la planificación estratégica constituye la plataforma ideal para que este tipo de reflexión y negociación, entre distintos niveles administrativos, empresas públicas y privadas y agentes sociales y económicos, se pueda realizar.

Sin embargo, es un proceso inevitablemente complejo si tenemos en cuenta que cada una de las instituciones implicadas en la planificación y gestión de estas grandes infraestructuras tiene una personalidad jurídica distinta. En el caso del aeropuerto, AENA es una de las empresas top 10 del Ibex35 con el 49% del capital privado. En el caso del puerto, las Autoridades Portuarias españolas son organismos públicos con personalidad jurídica y patrimonio propio que se integran en Puertos del Estado. Y en el caso de los ferrocarriles, Renfe es una entidad pública con distintas sociedades públicas (como Renfe viajeros SA o Renfe mercancías SA), y ADIF es una entidad pública empresarial del Estado que administra infraestructuras ferroviarias que son de titularidad del Estado.

Además, la sociedad catalana tiene la percepción de que la reflexión estratégica lleva muchos años sobre la mesa y no avanza. También, que en los momentos en los que se propone un proyecto en concreto después de años de discusiones, el debate público se precipita y se vuelve, paradójicamente, escasamente informado. Éste ha sido el caso de la propuesta presentada por AENA sobre la ampliación del aeropuerto, discusión donde los técnicos y expertos que más conocen los proyectos a debate han intervenido poco en público. Probablemente, aunque el marco legal sea muy garantista, existe una gran desconfianza entre administraciones, entre administraciones y empresas, y más aún con la ciudadanía. Por eso, antes de que se construya un proyecto como la ampliación del aeropuerto deben pasar muchos años de estudios, períodos de información pública, y declaraciones ambientales que en este caso deben aprobar incluso instituciones europeas.

La gobernanza de las grandes infraestructuras de interés general

Según Sonia Corrochano, desde el punto de vista de la planificación y las inversiones, la regulación aeroportuaria española es clara. En términos de planificación, los aeropuertos de la red AENA tienen como marco general el programa DORA, que establece previsiones quinquenales de inversiones. Y en términos de inversiones, el marco normativo que las habilita se establece en el Plan Director de cada aeropuerto, un proceso abierto en el que participan todas las administraciones y los diferentes actores interesados. Su elaboración requiere un proceso de tramitación de 2 años. El último Plan Director, vigente desde 1999, fue posible gracias a una declaración conjunta estratégica entre los responsables de las principales administraciones: el Alcalde de Barcelona, ??el Alcalde del Prat, el Presidente de la Generalitat y el Ministro de Fomento. Éste establece que las pistas del aeropuerto pueden llegar a las 90 operaciones a la hora. Sin embargo, desde 2002 con la Declaración de Impacto Ambiental esta cifra no se puede alcanzar porque se ha introducido una limitación en el uso de las pistas con el objetivo de reducir al máximo el impacto acústico. AENA, como gestor portuario, tiene el deber de informar si se ha llegado al límite y proponer un debate sobre las propuestas y alternativas, desde un punto de vista técnico y empresarial. Sin embargo, no tiene competencia para tomar las decisiones políticas.

Pere Macias está de acuerdo en que, si no hay acuerdos estratégicos, las infraestructuras no se pueden realizar. Por ejemplo, desde 2000 hasta 2018 desde el gobierno central se optó por favorecer la centralidad de Madrid a través de la alta velocidad, conectando las ciudades capitales de provincia con Madrid en menos de 3 horas en tren. La consecuencia ha sido una reducción de inversiones en la red convencional de pasajeros y mercancías.

El sector ferroviario, en este caso, también tiene un modelo de gobernanza relativamente complejo, al igual que Alemania y Francia. Cercanías opera sobre una infraestructura que es de propiedad del Estado, y que está administrada por una empresa pública que es ADIF. El servicio de Cercanías es titularidad de la Generalitat, pero le encarga a Renfe, que opera sobre la infraestructura del Ministerio que administra ADIF. Sin embargo, el Estado se comprometió a culminar el traspaso del servicio de Cercanías a la Generalitat y a dotarla de la financiación necesaria para poder decidir la compañía más adecuada para operar el servicio (RENFE, FGC, SCNF, etc.). Según Macias aún no ha llegado ese momento, si bien estamos en un año extraordinario en cuanto al número de licitaciones y ejecuciones en la red de cercanías.

Para Jordi Torrent, la gobernanza de los puertos tampoco escapa a esta complejidad ya explicada. El ordenamiento jurídico español de aplicación en el Puerto de Barcelona consta de dos piezas: la Ley de Puertos y el Reglamento de Servicios Portuarios de la Unión Europea, de aplicación directa en España. Un modelo similar al de Italia, muy alejado de Alemania, Holanda, Bélgica o Francia. El Puerto de Barcelona siempre ha defendido una mayor autonomía de gestión, sobre todo en la fijación de las tasas y en la capacidad de respuesta frente a la evolución del mercado. Un modelo de gobernanza que sufre trabas burocráticas, y que a veces podrían resolverse desde la administración sin necesidad de cambiarlo.

La coordinación entre las infraestructuras del delta del Llobregat

La coordinación aérea-ferroviaria es importante para las tres infraestructuras. Un aspecto que se trató es la optimización y mejora de las pistas del aeropuerto y el papel que el aeropuerto puede desempeñar a nivel internacional. Según Torrent, los vuelos intercontinentales son muy importantes no sólo para los pasajeros, sino también para la logística y la carga aérea. La ampliación del aeropuerto, pues, también es importante por el puerto. En este sentido, existe la vocación de que el aeropuerto de Barcelona crezca y se convierta en intercontinental. Corrochano afirma que existe una ineficiencia que no se puede mejorar técnicamente, porque implica la longitud de las pistas que los aviones necesitan para despegar. “Si se van añadiendo vuelos de largo radio, puede que no podamos asumir tantas llegadas porque para aumentar los vuelos de largo radio se debe utilizar la pista larga, la de las llegadas”.

Para sobrepasar la limitación de las pistas, una de las soluciones que se propuso fue sustituir los vuelos de distancia corta por el tren. Pero para Corrochano no es suficiente porque sólo supondría una reducción del 6% del tráfico aéreo, un margen muy pequeño para crecer. Además, la mayoría de los pasajeros que alimentan este largo radio no llegan en tren, sino que llegan en avión de distintos puntos de Europa. Por lo tanto, según Corrochano la complementariedad debe fomentarse, pero no es la solución para el crecimiento futuro del aeropuerto de Barcelona. Desde una visión distinta, Pere Macias enfatizó que este 6% podría crecer hasta un 20% si hubiera una mejor coordinación aérea-ferroviaria. Pero para potenciar que los pasajeros utilicen el tren en vez del avión, es necesario apostar por el Corredor Mediterráneo, rehacer el Eje del Ebro, mejorar la conexión y las frecuencias con Francia - actualmente sólo hay dos trenes al día - y potenciar los trenes nocturnos. Para mejorar la conexión con París haría falta arreglar dos tramos ubicados en Francia, el primero de los cuales tiene calendario y el segundo no. Pero también faltaría aumentar la competencia, ya que reduciría los precios y aumentaría las frecuencias.

Corrochano también hace referencia a los nuevos Planes Directores del aeropuerto de Reus y de Girona como estrategia de coordinación aérea-ferroviaria. Estos dos Planes Directores para favorecer el crecimiento de los aeropuertos de Reus y Girona y mejorar la conexión con Barcelona ya se están tramitando. A corto plazo, la actividad irá creciendo antes en el aeropuerto de Girona, donde ya está planificada la construcción de la estación de alta velocidad y la conexión con Barcelona, ??que se realizará entre el 2022-2026. Si hablamos de Reus, ahora mismo se está realizando un estudio ferroviario de toda la zona para ver qué solución es la más adecuada. En ambos aeropuertos podría ir un tráfico punto a punto, pero en ningún caso se podría enlazar con un vuelo de largo radio.

En cuanto a la coordinación portuaria-ferroviaria, Jordi Torrents asegura que el Puerto de Barcelona, ??al igual que otros en el Estado, es un caso de éxito en lo que se refiere al traspaso de mercancías de las carreteras a los trenes. Hoy en día, la mayor parte de los trenes de mercancías que pasan por Cataluña salen del Puerto de Barcelona, ??llegando este 2021 a las 10.000 circulaciones ferroviarias. Sin embargo, también reclama que las inversiones pendientes en infraestructuras de conexión con el puerto son importantes.

Conclusión

La sesión sobre grandes infraestructuras metropolitanas de interés general ha servido para poner sobre la mesa que el actual modelo de gobernanza asociado a cada una de ellas es complejo, lo que dificulta enormemente la capacidad de coordinación y cooperación entre ellas. Los largos plazos de tramitación que requieren los proyectos, sumado a los impactos sociales, económicos y ambientales que conllevan los procesos de decisión pasados ??y presentes, piden que el proceso de reflexión estratégica y de concertación sea continuado. También, que la transmisión de la información hacia la ciudadanía sea profesional y rigurosa, por parte de las personas que conocen verdaderamente la situación.

Ante este escenario, es necesario debatir a fondo este complejo marco normativo y operativo que regula estas infraestructuras de interés general en España, y analizar si sería conveniente que fuese evolucionando hacia los modelos de los países del centro y norte de Europa, más descentralizados y abiertos a la cooperación con instituciones públicas locales y regionales, y empresas.